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從英國「水工業法」看我國水務和PPP管理的巨大差距

發布時間:2016-02-21 瀏覽次數:487

                                                                                從英國「水工業法」看我國水務和PPP管理的巨大差距

2014年4月10日,蘭州市威立雅水務公司出廠水及自流溝水樣中苯含量嚴重超標,引發水污染变乱。宛如以往的水事变一樣,對事件的評議各有各的說法,但是,此中一個矛頭直指事变的當事人之一蘭州威立雅水務集團,認為是“洋水務”和“高溢價”[1]是主因,乃至有人喊出“洋水務、滾出去”的聲音。

本文無意對蘭州水污染事变作進一步評論,但也認為法國威立雅等不會于是而退出中國,中國水務市場化的步伐也不會是以而停滯。僅蘭州水污染变乱的后續報道來看,此次事变的原由來自多方面,不僅是各間接的當事人和相關方,還涉及到體制和機制的系統性問題。存在這些問題的不是蘭州一個城市,具有相當的普遍性。

市場化是一把雙刃劍。對水務行業怎么既能运用市場化帶來的效率和收入,能保障公共利益不受損失能得到升迁,是值得深思的問題,雖然各地都有「供水排水管理條例」,但多數沒有涉及到對污染事变若何規避、奈何處置和處罰,更沒有上升到的法律高度。英國在1989年推動水務行業私有化和市場化改革,同時頒布了「水法」,并在1991年协议了「水工業法」,「水工業法」為怎样处理市場化之后的水務行業,保险公共利益提供良好的示范,值得我國在水務立法工作中加以借鑒。

一、「水工業法」明確供排水行業各利益相關方的職責

借鑒「水工業法」,必要了解英美法系和大陸法系的區別。簡而言之,大陸法系強調当局對各法令主體的管理和制約,并通過成文的法條明確;英美法系是基于經驗而產生的判例法為主體的法律體系,強調分權、制衡和個人解放,反而懷疑和否认政府的單方面功用和气力。以是英美法系的法律制度必須要貼近實際,能夠針對各種情況進行變化,使各方气力和利益都能夠參與到法律的制訂和調整之中。英國「水法」和「水工業法」離不開英美法系的傳統。大陸法系和英美法系在實踐中目前也出現借鑒的趨勢。鑒于英國水務企業选取基于流域和供排水一體化的生產經營模式,水務的承擔者與一般的都邑供排水公司要面對和處理越发復雜的情況,承擔更大和全面的責任,是以,產生于實際經驗和判例的英美法系適用英國基于流域的一體化供排水模式,即無法預先設定各種目標,而側重于明確各方的責任、職能,某項事務的操作模式、流程和規則。

于是,1991年的「水工業法」立足于相關利益各方對渡水事務的办理。明確各方在水務事業上各自承擔的責任和職能是重要的,這是保障各項水務事業能夠開展的基本體制框架。

1、在體制上明確各利益相關方的功能責任

「水工業法」確定的各利益相關方有英國農業、國家河流管理局、水務署、公平买卖委員會、壟斷與競爭委員會、消費者服務委員會、地方当局與公共機構、內陸排水委員會「IDB」供排水服務承擔者「undertakers」、各相關用水工商企業、普通家庭用戶等等。「水工業法」明確各方責任[2],并將責任按功能分攤[3]。个中重要的功能責任及其承擔方是:

水務署署長的責任:

「水工業法」開宗明義第條明確水務署署長的任命和任期,第2條規定署長的基本責任,即署長具有監管水務承擔者的責任和權力,

● 有責任“保證在任何英格蘭和蘇格蘭地區水務承擔者的運作”,

● “保證水務承擔者有才干為適合開展相關業務的承擔者籌措資金”,

● “保護水務承擔者的公司的所有用戶或者潛在用戶在支付了供水和排水的設備和修復費用之后所享有的個人利益”和“在服務供给過程中的其他利益”,

● “保證此類業務公司所供应服務的質量”,

● “提高此類公司開展業務時的經濟效率”,

● 在署長認為合適的情形下,促進在依據本法參與提名的個人之間的有效競爭。“

● 并對殘障和退休人員的利益,署長應做特別考慮,等等。

供排水承擔者的責任:

● 每個供水承擔者有責任在其地區內發展和維護有效和經濟的供水系統以確保使得該地區能夠供水和讓水供給能達需要的人員處和維護、提高和蔓延供水承擔者的水管或其他水管。

● 每個排水承擔者應有責任供给、改進及擴展公共排污系統,以及清潔維護排水系統以保證該區域能夠持續灵验的排水;有義務提供公共排污管以供其區域內特定地方的糊口用途的排水; 在時能夠持續灵验的對浊水進行處理。

環境國務大臣的責任:

英國環境國務大臣是中央政府管理供排水行業和服最高長官,其責任是制定政策和拟订與明確標準。水務署是環境國務大臣下屬機構,但也分擔國環境國務大臣部门職能。英國環境國務大臣在同意政策和制定與明確標準方面的責任是同意供排水服務的履職標準和制定水質標準[4]。

2、在具體業務上明確各利益相關方在具體事務操作中的職能和責任

除了明確水務署、供排水承擔者和中央環境部的基本責任以外,「水工業法」更是在具體業務上明確各利益相關方的操作職能,以保證各項責任的落實。如關于環境與休閑區域保護的職責、有特殊利益區域的環境保護職責、供排水承擔者委派、變更和延續的職責、用戶保護的職責、用戶服務委員會的職責、署長需奉行的與投訴相關的職責、競爭方面的職責、關于供排水業務合并的職責、水務承擔者大批量供水的職責、接受干管申請的職責、連接干管的職責、生活用水供應、住所供水、供應消防用水的職責、斷水時的一般職責、保持水質和水壓的職責、關于水污染、浪費、濫用等方面的職責、地方當局與水質有關的一般職責、排水承擔者的履職、地方政府關于排水的職責、遵守關于排污管要求的職責、關于工商浑水的職責、水務承擔者向國務大臣供给信息的職責,等等。這些職責從法令上確定了各利益相關方在具體業務和具體問題的處理上的效用和地位,實際上分解了水務署長和供排水承擔者的責任到具體的責任承擔者,使責任落地,被明確責任的各利益相關方無從推諉和規避。

3、明確落實各項責任和職責的運作條件和路徑

責任和職責是通過明確各項業務時必備的履責條件和運作路徑來實現的。「水工業法」的多量篇幅都是針對怎样履行水務署、供排水承擔者的責任來展開的,而其他利益相關者的職責是圍繞水務署和承擔者針退具體業務遵照專業的操作路徑來實現的。如署長在競爭方面的職能中規定,假设公平交易總署長在其職責范圍內提出要求,水務署長有責任按規定行使職能保護遭受利益損害的人員,即供排水用戶;只要存在發生、要發生或不妨發生的限制、扭曲或阻礙有關于供水或污水處理服務的競爭成效的行為,水務署長應繼續與童叟无欺總署長同時有權行使司法授予的相關權力;為了協助壟斷委員會進行調查,水務署長有責任給予委員會其掌握的、相關的任何信息;和并供给必要的協助。

又如供水承擔者在接受干管申請的職責推行中規定,所轄區域中處所的所有者、占用者、地点當局、新城管理委員會、新城發展公司有權要求供水業務承擔者為其所在區域提供干管,如供水承擔者違反上述職責而造成的損失和損害時有權提起對其的訴訟,同時「水工業法」為供水承擔者供应了推行職責的財務條件,如規定申請人向供水承擔者支出在供應干管之后的十二年內每年的費用;當涉及兩個或兩個以上申請人時,他們可或分開承擔上述費用,可根據協商方式進行分攤,等等。

二、明確促進各方利益均衡的基本原則

責任分擔、均衡各方利益是英國「水工業法」的主導思想。促進各方利益平衡的基本原則如下:

(一) 保障行業可持續經營

供排水是經濟發展的命脈,容不得半晌停頓。供排水是一個資本密集型行業,經濟和財務的平衡和可持續是行業持續經營和發展的基本保障。英國水務的政策制定者充分認識到經濟和財務可持續的重要性,「水工業法」要求國務大臣或水務署署長在“保證在任何英格蘭和蘇格蘭地區的水業務承擔者和排水業務承擔者的正常運作”的同時,要“保證供排水承擔者有才能為適合開展相關業務的承擔者籌措資金”。按照市場經濟的原則,只有資本的合理回報能夠得到保护的情況下,資本本事會被投入到水務等公用事業領域。除此之外,「水工業法」在其他涉及到經濟和財務方面有重要的規定,如在第42條“職責实行的財務條件”規定,對于供水承擔者接受大用戶要求干管敷設申請的條件是,申請人要作出“向供水承擔者支付在供應干管之后的十二年內每年的費用,此費用以不超過每年干管形成的相關虧損為準”,如果有“兩個或兩個以上申請人時,他們可或分開承擔上述費用,可根據協商方式進行分攤”,關于相關虧損的計算,第43條規定,為“指為供應該干管而產生的年借款资本超過當年經由干管供水而獲得的應收水費的數額”,即該干管投資和運營后本钱超过收入的金額由申請人承擔,而“息金的支付、本金的償還在十二年內等分進行支付”,但是供應干管的利率、利钱和本金“由供水業務承擔者制定并獲得署長的批準”,要是得不到批準,“由署長制订”。「水工業法」對無故拖欠水費的行為做出約束,第61條“因欠繳費用而切斷供水”規定,處所的“占用者未在繳費通知送達之后的七天內支出上述費用” “供水業務承擔者可切斷為某處所供水的給水管與該承擔者的干管之間的連接,或中斷該處所的供水”。英國啟動對供排水企業財政撑持的政策,如第151條規定對鄉村服務的經濟贊助,第152條規定國土安全補助和第153條規定針對行政指令的当局財務撑持,支撑的方式不妨包括本金的補償、息金的支出和其他經濟義務的免除,等等。

「水工業法」用大批的篇幅拟订了供排水的財務條款[5],此中關鍵的問題是收費,由于英國是按照各流域為基礎實施供排水一體化的經營模式,每一個被委派的供排水承擔者管轄的范圍包孕眾多不同的郡、市和鎮。英國水務署只制定承擔者在每一個周期內的最高價格上漲幅度,但具體的郡、市、鎮、街區和居处處所的供排水價格不盡,收費方式也不一樣[6],「水工業法」在第142條賦予了“承擔者的定價權力”,包孕“對其奉行職能過程中所供给的服務拟订收費價格,同時,對于排水業務承擔者,所收取費用與其排污量相關”,和“可以向服務的接受方或者任何與浑水處理相關的當事人就本條中確定的費用進行索款和追償”,承擔者不妨订定收費方案[7],即承擔者通過制定多種靈活和的收費方案最終設法使用戶繳費入賬。「水工業法」在收費問題上給予供排水承擔者較大的權力,承擔者會設法做到經濟和財務均衡并有合理的回報,「水工業法」明確規定用戶和物業占用者的「水工業法」的付費責任。

(二) 保護用戶利益

「水工業法」除了在一般原則上要求水務署長保護用戶利益以外,對用戶利益的保護分布在具體的業務操作中,而不是空談,比方要求供排水企業提高經營效率,這樣能夠降低成本,減少用戶支付負擔。在用戶利益保護方面,英國有一個重要的轨制創新即是創設了用戶服務委員會轨制,「水工業法」在第28、29、30條對用戶服務委員會的設立、委用和職能作了明確的規定,包孕:水務署長為每家公司分派一個由他組建和維護的用戶服務委員會,用戶服務委員會的主席經署長與國務大臣討論后由署長委派,其他委員是由署長委派,委員包孕專業人士,委員會中還要包含又名或多名了解殘疾人員的特殊需求且擁有與殘疾人員共事經驗的人員,等等。

用戶服務委員會的職責是“持續審查任何會影響該公司的用戶或潛在用戶利益的事項”、“咨詢每個不妨影響該公司用戶或潛在用戶的利益的事項”“向這些公司作出委員會認為關于相關事項的刻画”;用戶服務委員會有責任調查用戶或潛在用戶向委員會提出的投訴,調查對于委員會來說故意義的投訴,用戶服務委員會有責任向署長通報每一項與水務公司有關的任何人員作出的投訴,依法作出相關水務公司違法或違規的声名,并可要求水務署長進一步調查。用戶服務委員會的任何審查、咨詢和調查的結論均會作為水務署長決策的依據。

(三) 權利與責任相稱

英國供排水承擔者是從各处所水務局轉制而來。处所水務局作為公共機構,在实施責任的同時享行政權力,如對違規的罰款。水務局轉制成公司自此,供排水承擔者也繼承了部门權力,以保障正常行使職責。「水工業法」承受了權力與責任相稱的原則,在闡述供排水承擔者責任和職責的同時,專門辟出一個部分規定承包者的權力,供排水企業對拒不繳稅費用戶停水的權力,強制購地的權力,開挖路面鋪設管道的權力、進入私宅進行計量和檢修的權力、以排污為目的的實施其他工程權力,展開水務調查和考究的權力、對私接排管破壞水資源等違規行為處罰的權力等。這些權力形成供排水承擔者的法定權利。

與權力的作用相類似,「水工業法」還規定了供排水承擔者推行職能下必備的各種條件,包括第四十二條承擔者接受干管申請的財務條件,第47條連接干管的條件[8],第53條住屋供水的履職條件[9],和第九十九條排水承擔者的履職的財務條件[10],等等。

(四) 公共資源和設施的保護

雖然行業私有化或市場化了,但是供排水服務的公共屬性沒有改變,提供服務所依賴的公共設施和公共資源的公共屬性沒有改變,以是,法律要求對公共資源和設施加以嚴格地保護,防备“公地悲劇”的發生,對破壞和濫用公共資源和設施視為犯罪。「水工業法」花了濃重的筆墨對此作了明確。第70條關于供给不適合人類运用供水的罪恶認為當供水承擔者通過水管向任何處所供水時且所供之水不適用于人類,該承擔者屬非法并承擔公法責任:可處罰款和監禁。第71條水源的浪費規定,供水業務承擔者的行為導致或容許地下水從任何井、鉆孔或是其他工作渠道中浪費掉,和從任何井、鉆孔或其他工作用水渠道中抽取超過其合理需求的水量屬于非法。第72條水源的污染規定任何行為或疏忽導致水廠在用或不妨用的水被污染或可以被污染,即為违法,這些行為包含出于人類消費或糊口用目的;或出于生產人類消費的食品或飲料目的,而“水廠”包孕任何泉、井、橫坑、鉆孔、服務水庫或水箱;和任何干管或其他水管或供水業務承擔者的通道。第73條關于水污染、浪費、濫用等的罪责規定运用某個供水業務承擔者供水業務的人員將所供之水用于為這些處所供水目的之外除滅火的其他目的,該人員即屬非法,并且供水承擔者享有向此人收取由于實施犯法行為而浪費、濫用或不當消費掉水的合理金額的權力,等等。

「水工業法」明確了對供排水工程設備的保護。第174條規定,妨礙設備等違法行為認為任何人未經供水業務承擔者蓄意破壞歸屬于供水承擔者的資源總管、干管、相關水管,及相關建筑設施、裝置或設備的;或因为過失或疏漏行為而破壞主、分水管或其他建筑施設、裝置或設備,造成其損毀或對其正常利用或營運產生影響的,當事人可經步骤被入罪并承擔刑事責任,處以罰金。任何人未經供水承擔者準許,將任何管線或設備連接到業務承擔者所有的資源總管、干管或其他管線,或連接到非承擔者所有,但被此類業務承擔者用于為相關處所提供供水服務的管線的被入罪,并承擔刑事責任,處以罰金。第175條篡改儀表的違法行為規定,要是任何人損壞相關業務承擔者安裝于相關處所、用于計量應繳費金額的儀表,從而蓄意妨礙儀表運轉,準確顯示相關處所的供水量、污水排放量;或者當事人明知其行為不妨會對儀表利用形成影響,或使該儀表被从头安裝,實施破壞行為,應被科罪并承擔刑事責任。

(五) 信息管理

供排水是一個壟斷的行業。要削減壟斷帶來的低效等負面效應,有效的工具是對信息的管理,使積淀在經營中的能夠得以须要和合理披露和分享。消費者、投資者、專業人士和其他利益相關者會依據信息作出适合本身利益需求的判斷,對整個供排水行業的良性持續發展有重要意義。「水工業法」在末了專門明確了對信息管理的要求,具體包括第193條署長的報告,規定水務署長每年要向國務大臣遞交述職報告,報告中要陳述來年水務署長的總體目標;第194條用戶服務委員會的報告規定每一財政年年尾,在合理可行的情況下,用戶服務委員會應該準備一份該年度有關活動的報告,并遞交一份報告復印件給水務署長;第196條工商業廢水登記規定,包孕由業務承擔者錄入的或生效的排水承擔者與工商業者和處所占用者簽訂的每項浊水處理協議要求在任何合理時間范圍內可被獲取,可在業務承擔者辦公室內被公眾免費查閱,并在收取合理費用的情況下,為提出要求的人供给本條款下任何可被獲取登記內容的概要或復印件。第201條信息和建議的發布,規定國務大臣應以他認為合適的地势與方式安排與某公司[11]选拔的步骤相關聯信息的發布事宜,署長應以他認為合適的形势與方式安排信息和建議內容的發布事宜。第202條業務承擔者向國務大臣供应信息的職責要求被委用為承擔者的公司有責任應國務大臣要求提供與公司履責所拔取的步骤相聯系的或與此建議相關的信息和实行職責而采取措施有重要關聯的信息。對于提供虛假信息,「水工業法」有嚴厲的懲罰。第207條提供虛假信息,規定在供给信息或申請過程中,任何人對重要項目做了其已知將會變為虛假的聲明或魯莽的對重要項目做了虛假的聲明,他被判有罪并應承擔相應責任:定罪并被處以罰款。

(六) 對其他各方利益的涉及

「水工業法」沒有回避其他各方利益的訴求,并通過操

作流程和具體要求加以規范。「水工業法」涉及的利益方有地点政府和各公共機構,如內陸排水委員會、各工商業用戶、各水務服務分包商、法人團體、普通居民、專業人員、等等。對這些利益方的保護的同時有約束,倘有責任和義務支出服務,應承擔者的法定要求供应的信息[12]等等。「水工業法」的利益設計體現了供排水服務利益邊界清晰但由全社會料理的思想。

三、明確各事項和業務的操作流程和規則

除了將操作路徑責任和職責聯系起來以外,「水工業法」更是詳細的確定了重大事項和重要業務的操作流程「Sequence」和規則 。「水工業法」規定了供排水承擔者录用及變更的步伐、強制執行和破產的程序、供水服務履責標準的措施、排水服務履責標準的程序、有關報告和審查的程序、關于供水的壓力和持續性的指令的程序。「水工業法」明確了有關環境和休閑區域保護的行為守則、關于在私有土地上施工的作業準「第182條」。有了這些措施和規則,結合「水工業法」的其他條款,使整個「水工業法」有了很強的可操作性,各方不會對此產生誤解,降低了社會資本參與供排水投資和經營的不確定性。

四、對我國水務立法工作的借鑒

綜上所述,除了「水工業法」具備英美法系判例法的固有特征以外,「水工業法」能够給中國各地供排水工作帶來的借鑒包孕:

明確各方的責任、職責和履責規范

我國各地供排水條例對当局、企業比其他相關利益各方的業責任和職責便捷的規定籠統和模糊,利益相關的機構和部門也沒有明文確定,愈加缺少不妨直接對照操作的履責規范和路徑。我國各地供排水條例在拟订過程中可以參考「水工業法」,明確各級当局、相關公共機構、供排水企業和相關企業,各類用戶的責任、職責和履責規范。

對維持供排水行業可持續發展的重大問題規定

「水工業法」對維持供排水行業可持續發展的重大問題確定了基本原則,并通過法令阵势加以細化。這些問題和原則是保险行業可持續經營、用戶利益的保護、權力與責任相稱、公共資源和設施的保護、信息公開與管理、其他各方利益的兼顧,等等值得我國各地供排水工作的借鑒。

相比之下,我國現行供排水执法或條例沒有保持行業可持續經營放在重要场所,形成影響和妨礙行業持續經營發展的政策、指令會被發布和實施,行業的利益尤其是經濟利益得不到保護。對于用戶利益保護,我國現行供排水法令并沒有作出詳細的規定來切實保護用戶的重大的長遠的利益, 而英國設置用戶服務保護委員會的做法值得借鑒。

在權責相稱方面,我國現行供排水功令很少規定供排水企業在履責時應當具備的條件和權力,供排水国法在實施業務時會處于被動和不利的地位,如對欠費、不付費的追繳、對計量儀表的檢查,對不經协议移動、破環公共設施的處罰等沒有實質性的權利。遵照「水工業法」的規定,經過授權的供排水承擔者具有公共法定機構的特点,被賦予的行政執法權力,這對維護行業可持續經營和社會刚正具有較強的實踐意義,值得我國供排水部門借鑒。

在公共資源和設施的保護方面,我國現行供排水执法雖有涉及但規定也很粗淺,難以操作,執行力度也不夠。遵循「水工業法」的規定,要是水質污染后供水企業向用戶供给了“不適合人類飲用的水”,供水企業為不法。供水企業作為承擔者是水務染的重要責任主體。在公共設施保護方面,「水工業法」涉及的范圍不僅包括地下管網,也包括用戶水表不得篡改,否則可治罪。總之,雖然是私有化或市場化,但是供排水承擔的利益不僅僅是企業的利益,是廣大用戶的公共利益,這是「水工業法」體現的思想,值得我們借鑒。

信息公開與管理是我國供排水的一個新課題。信息不對稱在各利益相關方之間普遍存在,直接变成用戶對水價調整等重要政策的不相信,影響行業正常經營和發展。我國開始實施成本公開,在此基礎上要實施全面的信息公開和管理,這在新一輪的供排水上要加以界定。

各事項和業務的操作流程和規則

遵守我國的傳統,供排水的重大事項和業務的操作流程和規則會在實施細則和部門規章里加以明確。「水工業法」給于我們的啟示是這些行業內的操作流程和規則不僅要進一步細化、而且還要公開,讓各種利益相關者均能查驗,作為決策判斷的依據。其余,各利益相關部門制订的涉水的法令、流程和規則不能與供排水功令產生沖,供排水执法或條例應該是一部上位法,各利益部門、團體和個人均應服从執行。這也是「水工業法」傳遞的全社會联合办理的規則。

五、對當前推進公共服務領域特許經營的思念

當前,國家發改委正在主持我國公共基礎設施和公共服務領域的特許經營工作。在公共服務領域执行經營,其目的是引入民間資本,并借助市場機制的效率優勢,改造公共服務體系;但同時帶來当局和公眾對服務質量的擔憂,提出加強服務監管的新課題。英國水務民營化的改革對我國經營可供应重要的借鑒。借鑒如下:

1、英國的水務私有化改革是以私有化為名,而行PPP之實。私有化的路徑是將供排水資產的證券化,引入民間資本成為水務證券的所有人,而不是水務設施與服務的私有化。在私有化改革完成以来,水務公司的所有權與經營權是分離的,股東不參與經營,職業經理依据公法和行業的規范經營管理。

2、水務公司的經營權是嚴格受限的,業務范圍僅限于水務服務,經營行為受到非常嚴格的規范。這是「水工業法」的出發點和落腳點。

3、水務私有化改革往后,水務公司的法人財產權是受限制的同時受到保護。與一般法人財產分歧,水務公司資產不得處置其資產與設施,同時功令對水務公共設施供应的額外的特別保護。既限制保護的目的一是控制民間資本進入水務公共服務領域的非市場/非經營風險,二是保證公共服務的價值取向不會偏離。

以是,綜上所述,借鑒英國水務私有化改革和英國「水工業法」思想,我國公共基礎設施和公共服務領域的經營也要建議做到1、明確各利益相關方的責任、權利和義務的邊界并要通過功令步地確定并加以保護;2、開放公共基礎設施和公共服務領域的社會民間資本的引入,但是嚴格控制基礎設施的建設、運營和服進入門檻,通過立法做到所有權和經營權分離,強化對基礎設施運營服務的監管,使基礎設施的建設、運營和服務的專業與規范。

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